RESEÑA
CASO DE ESTUDIO BOGOTÁ: NUEVAS REGLAS Y OPORTUNIDADES PARA EL APROVECHAMIENTO DE COBENEFICIOS DE LA MOVILIDAD
Este caso de estudio forma parte de la publicación: “Financiamiento del Desarrollo Urbano Suelo y Movilidad Pública en ciudades de Asia y América Latina elaborado por C. Acosta y otros, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2025”
Por: Paola Marcia Gutierrez Aliaga – Unidad de Investigación y Políticas Municipales
Bogotá se enfrentó al reto de integrar el trasporte y el ordenamiento territorial a través de sistemas como TransMilenio y más recientemente el metro, donde inicialmente se enfocó en un sistema de buses de transito rápido (BRT). Tras 20 años de su aplicación donde la ciudad creció y se densificó, los resultados urbanísticos y las condiciones financieras del BRT fue necesario reflexionar sobre las oportunidades que esta intervención ha creado y no necesariamente se capitalizaron en favor a la ciudad, ni los ciudadanos. A partir de estas reflexiones y solo en etapas recientes se han creado instrumentos normativos y de gobernanza que permiten capturar plusvalías y desarrollar proyectos inmobiliarios asociados al transporte ya en dos modalidades, el metro construye una primera línea, con base en las lecciones de aprendidas del TransMilenio mientras que este último, avanza en el modelo de negocios inmobiliarios.
- Bogotá y su movilidad.
Bogotá es una ciudad capital que concentra el 15% de la población total de Colombia. Se estima que para el 2035 llegará a contar con 8,7 millones de personas, y cuenta con una dinámica de ciudad región por la continuidad en la ocupación del suelo y las relaciones económicas con los municipios vecinos. En esa dinámica se suman casi 10 millones de habitantes. Dentro su estructura institucional, la Secretaría Distrital de Movilidad es quien encabeza el sector, donde se suman la empresa de metro y la Operadora Distrital de Transporte La Rolita. Bajo esta estructura, se redefinió un modelo de gobernanza bajo la cabeza de la Secretaría de Movilidad, para asegurar la coordinación con todos los actores del sector.
La movilidad en Bogotá tiene altos niveles de congestión que se caracterizan por un gran número de medios motorizados individuales, largos tiempos de viaje, una concentración en pocas áreas de las actividades laborales, educativas y de ocio usualmente alejadas de las viviendas en periferia. Entre el 2021 y el 2022 se incrementaron los desplazamientos a pie y en bicicleta, como una reacción al relajamiento de las medidas de distanciamiento social. A esto se suma la implementación de las manzanas del cuidado en zonas de mayor densidad poblacional como una respuesta a la demanda por viajes de naturaleza semejante, desde una idea de proximidad. A pesar de los avances en infraestructura del transporte público, aún persisten problemas en la desigualdad en el acceso al transporte, la contaminación ambiental, la falta de integración y el débil financiamiento para la planificación territorial.
Una evaluación sobre la calidad de vida publicada en el 2022 concluye que es necesario generar espacio para un diálogo y planificación entre la escala local y regional entre otras agencias y niveles del Estado, para de esta manera responder a los patrones de expansión urbana, e integrar el transporte público y la conexión intermodal.
- El proyecto TransMilenio, año 2000: la introducción del sistema de buses de tránsito rápido
El TransMilenio marcó un hito importante en la historia de la movilidad en Bogotá. Antes el transporte era descentralizado y fragmentado. Aun siendo gestionado por la Empresa Distrital de Transportes Urbanos (EDTU), no pudo regular la oferta pública del transporte, y se generó una sobreoferta de buses privados, que se concentraron solo en algunas zonas de la ciudad, empeorando los problemas de cobertura y servicios. En efecto la oferta no se alineaba con las necesidades de movilidad de Bogotá, la expansión urbana y el crecimiento demográfico no se acompañó de una infraestructura de transporte público. A raíz de esto se proyectó el TransMilenio que se basa en un sistema de operación de buses articulados de gran capacidad sobre troncales exclusivas construidas a lo largo de vías principales de la ciudad.
La implementación del TransMilenio en el año 2000 marcó un hito en América Latina como el sistema BRT de mayor capacidad de la región. El proyecto buscaba ofrecer una solución rápida y menos costosa frente al metro, para buses articulados, el TransMilenio es un sistema de tránsito masivo con carriles exclusivos, dotados de estaciones, ciclorrutas, plazoletas de acceso peatonal y puentes, y se diferencia de los sistemas construidos hasta ese momento por la introducción de algunos cambios, como los cuatro carriles segregados, el diseño de las terminales y las intervenciones en el espacio público con infraestructura peatonal y hace parte del sistema integrado de transporte por lo que también se conecta con el componente zonal.
A pesar de su extensa cobertura y de la gran cantidad de usuarios diarios, la situación financiera actual es altamente deficitaria, lo que hace que su operación dependa de grandes subsidios que provienen tanto del municipio como del gobierno local. Por otro lado el TransMilenio no solo tuvo impacto en la movilidad de la ciudad, también lo tuvo en la dinámica de usos y precios del suelo, ya que la distribución espacial del uso de suelo, también condiciona los viajes realizados por las personas y determina el alcance de políticas de movilidad sostenible.
- El Efecto TransMilenio en la configuración urbana de la ciudad
La inversión de un sistema masivo de transporte tuvo un enorme efecto, redefinió la accesibilidad y la noción de proximidad, determinó nuevos nodos y particularmente, condicionó el funcionamiento del mercado inmobiliario y el uso del suelo público. En ese sentido también se generaron cambios en las necesidades de la población, generando cobeneficios económicos, sociales y ambientales asociados a la movilidad. De esta manera surgen varios estudios realizados en torno al impacto del TransMilenio en el desarrollo urbano de la ciudad.
Dentro del valor del suelo, los estudios demuestran que existe una tendencia ascendente en el valor de las propiedades entorno a las estaciones del TransMilenio. Sin embargo esto tiene mayor impacto en las áreas de bajos ingresos y sucede lo contrario en áreas de ingresos altos y medios por las externalidades del sistema, se menciona el ruido como una de ellas. Respecto al uso de suelo, en las propiedades cercanas a las estaciones del sistema existe una predominancia comercial y se dispersa a lo largo de los corredores. Sin embargo no existe un incremento significativo de nuevas edificaciones, ya que las estaciones han sido localizadas en áreas consolidadas y las nuevas construcciones responden a la reurbanización de algunos lugares.
Uno de los estudios que toma en cuenta este caso evalúa los posibles cambios en densificación y usos de suelo generados por la introducción del sistema TransMilenio entre el 2001 y el 2008. Las diferentes fases de este sistema permitió comparar áreas tratadas con el BRT en comparación con áreas de control sin intervención directa. Este análisis revela que la llegada de TransMilenio produjo un aumento significativo de la densidad en áreas atendidas por el sistema, pero tiene el mismo comportamiento en todas las áreas: las mayores trasformaciones se concentraron en sectores periféricos, sobre todo en los barrios cercanos a las rutas alimentadores que conectan con las troncales principales. Esto parece señalar que la localización del sistema incentivó procesos de concentración poblacional en bordes urbanos más que en el centro consolidado de la ciudad.
En una temporalidad más amplia, entre el 2005 -2020, tomando como referencia las 112 Unidades Planeación Zonal (UPZ) que constituyen la división administrativa clave para normativa urbana y la planificación, también se evalúa la densidad en Bogotá. Esto ayudó a identificar densidades absolutas, a lo largo de ese periodo en Hab/km2, lo que confirmaría lo señalado anteriormente, son más densas las zonas periféricas, en especial el noroccidente y los entornos de las terminales del TransMilenio, con mayor incremento poblacional, lo que favorece a la concentración de actividades y el reasentamiento. Esto también confirma la brecha entre las UPZ cercanas a terminales y aquellas más alejadas. Sin embargo esta brecha se reduce poco a poco, a medida que se agota el suelo disponible para la densificación en las áreas más atractivas, lo que refleja un proceso de saturación que limita el margen de crecimiento en torno a las estaciones más consolidadas.
- Año 2000. Primer Plan de Ordenamiento Territorial: una visión desarticulada de las actuaciones en el territorio
El primer Plan de Ordenamiento Territorial (POT) aprobado en 2000 no integró de forma efectiva la movilidad con el uso del suelo. Si bien planteó un modelo de ciudad compacta y continua con la movilidad como eje estructurador para mejorar la productividad, competitividad y accesibilidad, la visión planteada se mantuvo fragmentada donde el transporte y la planificación urbana avanzaban por caminos paralelos.
A ello se sumó el Plan Maestro de Movilidad del 2006 que introdujo principios de intermodalidad, seguridad y fomento del transporte no motorizado. Sin embargo esta implementación mostró grandes limitaciones, solo se cumplió el 35% de la meta de malla vial, se construyeron 9 de las 20 troncales de TransMilenio proyectadas y apenas 187 de los 431 km de ciclorutas planificadas. Aunque las tres primeras fases del BRT se materializaron, la falta de coordinación entre políticas urbanas y de movilidad redujo el alcance un Modelo de Desarrollo Orientado al Transporte en la ciudad.
El trazado de los corredores atravesó con bajo dinamismo económico y poco margen para la renovación urbana, lo que requería una estrategia activa de gestión pública y redesarrollo que nunca se consolidó. Por otro lado la Empresa de Renovación Urbana no priorizó la articulación con el sistema BRT. Los desarrollos privados más cercanos a estaciones se diseñaron para integrarse con el transporte masivo. A esto se le sumaron normas urbanísticas rígidas que limitaron la densificación o el redesarrollo en áreas de influencia del sistema, junto con la disparidad en los tiempos de maduración, rápida implementación del BRT frente a los largos plazos de proyectos urbanos.
De esta manera, el resultado de una visión fragmentada, la falta de liderazgo en el DOT y la ausencia de un marco regulatorio e institucional adecuado impidieron aprovechar los cobeneficios del TransMilenio, esto es sin duda una oportunidad desaprovechada para orientar el crecimiento urbano y la captura de plusvalías asociadas a esta inversión de gran escala.
- ¿Se capturaron plusvalías en las primeras fases de TransMilenio?
En la práctica, las primeras fases del sistema no lograron aprovechar los instrumentos de captura de plusvalías para financiar el sistema ni para orientar el Modelo de Desarrollo Orientado al Transporte (DOT). Si bien el POT 2000 y sus revisiones contemplaron mecanismos como la contribución de valorización y la participación en plusvalías, entre otros, estos no se articularon con las inversiones de BRT. La falta de un marco normativo sólido, de una decisión estratégica, impidió que la infraestructura de movilidad se conectara con la planificación urbana y con la orientación del mercado inmobiliario hacia las áreas servidas por el sistema. Esto reveló una desconexión entre la política de transporte y de desarrollo urbano, así como una limitada capacidad institucional para vincular la captura de valor al financiamiento del TransMilenio
Bogotá cuenta con la contribución de valorización desde inicios del siglo pasado con el fin de financiar infraestructura vial, sin embargo, con los casi mil millones de dólares recaudados en dos décadas no se aplicó al proyecto de TransMilenio, debido a dificultades técnicas para modelar el impacto en precios inmobiliarios y a la falta de coordinación institucional, por las dificultades técnicas para modelar el impacto en precios inmobiliarios y a la falta de coordinación institucional. Por su parte, la participación en plusvalías, aunque permitió recaudar 70 millones de dólares entre 2003 y 2012, tampoco se orientó a la movilidad sostenible ni a las zonas de influencias del BRT. Las razones van desde las debilidades normativas, la falta de voluntad política, problemas técnicos como la actualización catastral y rigidez en el uso de suelo.
Durante la fase I, II y II del TransMilenio estos instrumentos se aplicaron de forma fragmentada, sin potenciar los cobeneficios urbanos del sistema. La experiencia evidenció el potencial de estos mecanismos para financiar el transporte, pero también la necesidad de marcos regulatorios más claros y de una visión integrada de ciudad. Esto se retoma en el POT del 2021 ante la presión fiscal de nuevos proyectos de movilidad como el metro.
- Año 2021: un nuevo POT orientado a la movilidad y con herramientas para aprovechar sus beneficios
El nuevo POT en 2021 introdujo cambios sustanciales al reconocer explícitamente la relación entre movilidad y ordenamiento territorial. Busca superar las limitaciones del plan anterior y alinear el ordenamiento territorial con la movilidad sostenible. Plantea siete objetivos estratégicos enfocados en la equidad, la movilidad multimodal y la integración metropolitana, con un modelo de ciudad de 30 minutos.
Entre sus principales apuestas destacan la construcción de cinco líneas de metro equivalentes a 97km, siete cables aéreos y dos regiotrams distribuidos en 37 km, junto con corredores verdes y la promoción de la movilidad activa. Además el POT establece una nueva institucionalidad con políticas sectoriales y planes maestros, fortalecidos por la creación de la región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca y la Agencia Regional de Movilidad, para garantizar la articulación intermunicipal, la descarbonización del transporte y la equidad en el acceso a servicios urbanos.
En el ámbito territorial, el POT introduce las unidades de Planeamiento Local (UPL) y 25 Actuaciones Estratégicas (AE) como mecanismos para articular el transporte masivo con proyectos urbanos integrales, orientados a revitalizar áreas deficitarias y promover la proximidad a servicios y empleo, así como los proyectos de renovación urbana para la movilidad sostenible (PRUMS), orientados a intervenir en áreas estratégicas vinculadas a corredores de transporte masivo.
Estas figuras facilitan la cooperación público –privada y buscan aprovechar los cobeneficios de la infraestructura de movilidad en términos de sostenibilidad y competitividad. Asimismo, el plan promueve medidas de gestión de la demanda como los cobros de cogestión y estacionamiento y restricciones al vehículo privado en proyectos inmobiliarios, incentivando la movilidad activa, eléctrica y compartida. El POT constituye un nuevo marco normativo e institucional que coloca la movilidad como eje estructurador del desarrollo urbano y abre la posibilidad de vincular a empresas de transporte como TransMilenio en proyectos inmobiliarios asociados.
- Operadores públicos de transporte y gestión inmobiliaria
Bogotá ha estructurado una nueva gobernanza urbana para que los operadores públicos de transporte que involucra a Metro de Bogotá S.A., TransMilenio S.A., Terminal de Transporte S.A. y el Instituto de Desarrollo Urbano, para que actúen también como gestores de proyectos inmobiliarios asociados a la infraestructura junto a la Caja de la Vivienda Popular, a través de las Actuaciones Estratégicas (AE), mientras que los Proyectos de Renovación Urbana para la Movilidad Sostenible (PRUMS), el POT 2021 busca aprovechar el potencial de los corredores de transporte masivo como ejes de Desarrollo Orientado al Transporte (DOT).
Estos proyectos permiten articular la movilidad con la renovación urbana, introduciendo normas urbanísticas específicas, definiciones de edificabilidad, usos del suelo y esquemas de financiamiento, en especial en las Áreas de Integración Modal. La intención es capitalizar las plusvalías generadas por el transporte para mejorar las condiciones urbanas y garantizar el crecimiento de una ciudad compacta, sostenible y bien conectada.
Además, la normativa habilita a los operadores urbanos para usar un conjunto amplio de instrumentos financieros y urbanísticos, como transferencias de derechos de construcción, contribución de valorización, derecho real de superficie, titularización de impuestos futuros, subastas de aprovechamientos urbanísticos o ingresos por urbanización de suelo. Estas medidas, junto con incentivos en edificabilidad, cesiones de espacio público y habitabilidad, buscan generar recursos estables para sostener la infraestructura de transporte y proyectos de renovación urbana.
La apuesta responde a la crisis financiera que enfrentan los sistemas BRT y a la necesidad de nuevas fuentes de ingresos, alineada con el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, que faculta a los entes gestores a desarrollar negocios colaterales y coordinar la movilidad a escala regional. En suma, Bogotá avanza hacia un modelo donde las empresas de transporte son también actores inmobiliarios estratégicos, capaces de liderar proyectos urbanos integrales y de capturar valor en beneficio del interés público.
- Conclusiones y aprendizajes de política pública
Bogotá cuenta con una experiencia en DOT que evoluciona desde un modelo inicial desarticulado y que muestra una transición clave hacia un modelo urbano donde la movilidad sostenible se convierte en eje estructurador del desarrollo territorial. Las primeras décadas del siglo XXI evidenciaron que el sistema BRT TransMilenio, pese a sus impactos positivos en accesibilidad y dinamismo urbano, no logró traducirse en beneficios colectivos ni financieros para la ciudad, ya que los incrementos en el valor del suelo fueron absorbidos por el sector privado de forma desorganizada.
La ausencia de POT orientado al transporte, de instrumentos de captura de valor y de una visión articulada de desarrollo impidió canalizar estos cobeneficios hacia la mejora del sistema o el financiamiento de nuevos proyectos. Con el nuevo POT, Bogotá incorpora explícitamente el vínculo entre movilidad y ordenamiento urbano, estableciendo una nueva institucionalidad, mecanismos como los PRUMS y una estructura normativa sólida que permite implementar un modelo similar al “BRT+Property” donde el transporte y el suelo se integra, como piezas de una misma estrategia de ciudad donde las inversiones en TransMilenio no se tradujeron en captura de plusvalías, hacia un marco más robusto con el POT de 2021.
La ciudad ha aprendido de las limitaciones pasadas y ha diseñado instrumentos jurídicos e institucionales que permiten integrar transporte y suelo bajo principios de DOT. La lección principal es que la captura de valor requiere de reglas claras, voluntad política y operadores públicos con autonomía para gestionar proyectos urbanos. Aunque el camino apenas comienza, Bogotá se posiciona como un referente regional en la construcción de marcos normativos para aprovechar los beneficios urbanos de la movilidad.
En este nuevo escenario, la articulación institucional, la iniciativa pública y la capacidad técnica de las empresas gestoras de transporte como TransMilenio S.A. y la Empresa Metro de Bogotá, resultan esenciales para consolidar proyectos urbanos integrales y aprovechar las plusvalías generadas por la infraestructura. Sin embargo, la Empresa TransMilenio parte de una base limitada de suelo, de un sistema que no fue concebido inicialmente para integrar transporte y desarrollo urbano. Por ello, busca actualmente diversificar sus ingresos mediante negocios inmobiliarios, capturar incrementos de valor y desarrollar pilotos que fortalezcan su conocimiento técnico.
El reto principal será consolidar la cooperación interinstitucional y política que permita transformar la movilidad en una fuente de sostenibilidad urbana y financiera, impulsando la descarbonización, la renovación de entornos urbanos y captura pública de los cobeneficios generados por la infraestructura de transporte.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente una posición del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.