RESEÑA
CASO DE ESTUDIO SÃO PAULO: EXPERIENCIAS CON PROYECTOS INMOBILIARIOS ASOCIADOS AL TRANSPORTE MASIVO SOBRE RIELES
Este caso de estudio forma parte de la publicación: “Financiamiento del Desarrollo Urbano Suelo y Movilidad Pública en ciudades de Asia y América Latina elaborado por C. Acosta y otros, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2025”
Por: Paola Marcia Gutierrez Aliaga – Unidad de Investigación y Políticas Municipales
El caso de São Paulo demuestra cómo se pueden aprovechar los beneficios de los sistemas de transporte masivo a través de proyectos inmobiliarios asociados, ya que aprovecha la disponibilidad de terrenos que aplacan la urgencia financiera que atraviesan la empresa del metro y de trenes. Los caminos hacia un modelo de tipo Rail Property se encuentran todavía en construcción ya que son modelos de reciente implementación, tanto a nivel de las empresas de transporte como en la planificación urbana. Algo particular es el rol de los gobiernos estaduales, similares a las gobernaciones, que juegan un papel muy importante.
El capítulo documenta las experiencias de las dos principales empresas ferroviarias de la ciudad – el Metrô y la Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) y su interacción con actores municipales como la Secretaría Municipal de Urbanismo y Licencias (SMUL) y la empresa SP Urbanismo.
- Contexto de desarrollo urbano y movilidad
São Paolo es la ciudad más poblada de Brasil y de América del Sur, con 11,4 millones de habitantes y una región metropolitana que supera los 20,7 millones, lo que representa más del 10% de la población nacional. São Paulo cuenta con un PIB anual de 155 mil millones de dólares, equivalente al 9% de la producción económica del país, frente al 4% que concentra Río de Janeiro. Su peso económico se explica en gran medida por la infraestructura ferroviaria que, desde fines del siglo XIX, impulsó el auge cafetero, la industrialización y la consolidación de la ciudad como capital financiera. En 1872 tenía apenas 31.000 habitantes pero hacia 1900 superaba los 239.000, con un crecimiento demográfico de 664%. En 1960 alcanzaba los 3,8 millones, consolidándose como metrópoli industrial y servicios.
Algo importante en la planificación de São Paulo, es que la estructura del modo de transporte está conectada con el desarrollo económico y demográfico de la ciudad. Los ferrocarriles fueron creados para llevar el café de la costa a la sierra. Este era el producto más importante para la economía de esa época, y São Paulo era un nodo de esta estructura de transporte, desde ahí que todos los demás tramos desarrollados posteriormente, pasan por este nodo. Esto fue fundamental para que luego se concentren una serie de actividades que dieron soporte a la exportación agrícola, y en consecuencia, muchas personas migraron a São Paolo por las oportunidades laborales que esto conllevaba entre 1872 y 1900.
Algo importante es que el municipio de São Paulo, dentro de su Plan Director, aprobado el 2014, planteó la contención horizontal de la mancha urbana y reducir el uso del vehículo privado, acomodando el crecimiento urbano en áreas con infraestructura y cercanas a la red de transporte colectivo de media y alta capacidad considerando el tren, metro y corredores de autobús. Las áreas de influencia del transporte masivo, se demarcaron como zonas estratégicas para el desarrollo de la ciudad, es decir que en estas zonas se puede construir hasta 4 veces más que en otras zonas.
Pero ante este incremento en la posibilidad de construir, surge la necesidad de recuperar parte de la valorización del suelo generada por los usos y aprovechamientos constructivos que establece la legislación urbana, entonces se refuerza la aplicación de un instrumento urbanístico que se llama ‘concesión onerosa del derecho a construir’, la cual consta de pagar una contrapartida a la municipalidad por aprovechar los potenciales de edificación que son superiores a lo establecido, es decir superior a una vez el área del terreno. Este enfoque respecto a la densidad en zonas con oferta de transporte público además del cobro por la explotación económica del suelo por construir más, ha sido bien recibido porque, además, un 30% de lo recaudado se destina a la promoción de vivienda de interés social y otros 20% a la implementación de sistema de transporte público, ciclovías y circulación peatonal.
- Los operadores de transporte y sus trayectorias
Tanto el Metrô como la CPTM muestran condiciones similares en cuanto a su condición de patrimonio inmobiliario pero que cuenta con condiciones jurídicas irregulares, es decir, que a sus propiedades le hace falta algún tipo de título, registro o similar tanto en los sistemas de registro de propiedad o catastrales e incluso con problemas de superposición en la posesión del suelo por distintos niveles del Estado, lo que deja a los bancos de suelo como un patrimonio sin liquidez para la explotación económica con fines inmobiliarios. Aun cuando el suelo tiene potencial para su desarrollo, existe cierta desventaja cuando no se consideran o proyectan desde un inicio las posibles transformaciones, sobre todo cuando se requieren licencias urbanísticas y constructivas para servicios, comercio y vivienda, que puedan plantearse de forma conjunta a infraestructuras de transporte y usos rentables.
Las provisiones del metro y el tren en São Paolo es responsabilidad del gobierno estadual. La Companhia do Metro de São Paolo (Metrô) gestiona el sistema de metro, mientras que la CPTM opera los trenes metropolitanos. A nivel municipal, el desarrollo urbano y la regulación del suelo recaen en la SMUL y SP Urbanismo. Esta estructura ha generado tensiones y desafíos de coordinación, pues las competencias sobre transporte y suelo se encuentran divididas entre diferentes niveles de gobierno. Históricamente, tanto el Metrô como la CPTM se concentraron en la operación del transporte y solo en años recientes, bajo la presión de déficits financieros, han comenzado a explorar el desarrollo inmobiliario como fuente de ingresos complementaria.
Respecto a cada caso, la experiencia con proyectos asociados es distinta, por un lado la CPTM crea la Gerencia de Nuevos Negocios con la visión de desarrollar proyectos asociados a su red para contar con nuevos ingresos en función a sus estaciones, y lleva casi 13 años en el modelo Rail+Property. Por otro lado, Metrô es una empresa municipal y la Alcaldía de São Paulo, crea la otra Empresa Municipal de Urbanización (EMURB) con la misión de “reurbanización de áreas en proceso de transformación o de deterioración” quien se encargaría de la reurbanización de nuevas áreas impactadas por la infraestructura.
Ambas entidades realizaron expropiaciones para la implementación de dos primeras líneas, pero Metrô se ocupaba del componente de transporte mientras que EMURB de la reurbanización de las áreas que contaban con un impacto por la infraestructura. Posteriormente la Alcaldía implementa el programa Comunidad Urbana para Recuperación Acelerada en 1973, para promover la fracción de sus territorios según las características específicas. De las 5 áreas solo 5 tuvieron éxito donde alrededor de las estaciones también se implementaron servicios como parques, bibliotecas, escuelas etc.
En los años 80`s Metrô se transfiere al gobierno provincial y el municipio sale de programa CURA, por lo que se abandonan las estrategias entorno a la expansión del metro y el tratamiento inmobiliario a los alrededores. Las articulaciones entre los distintos niveles del Estado dificultan una política articulada entre el uso de suelo y el transporte. A finales de los 80`cuando Metrô retoma las iniciativas de desarrollo inmobiliario se cambia el enfoque de renovación urbana de las áreas impactadas por el metro a identificar las oportunidades para la construcción de emprendimientos asociados a las estaciones, esto con el fin de incrementar los ingresos no tarifarios, en esta fase, y con la premisa de los ingresos, la empresa define por sí misma, cuales son los mejores usos posibles para sus tierras.
De esta manera se implantas 5 Shoppings Centers integrados a las estaciones entre 1989 y 2000, en forma de concesión privada para la construcción administración y explotación comercial de los emprendimientos, del cual Metrô recibía ingresos con componentes fijos y variables, a esto se suman los ingresos por publicidad, kioscos, y venta de inmuebles. Aun así, registra grandes pérdidas en comparación a los ingresos que genera.
Actualmente tanto Metrô como la CPTM, a pesar de la crisis financiera, tienen la intención de continuar con negocios inmobiliarios, pero no está clara la incorporación de usos alternativos en los terrenos que puedan ser expropiados para la instalación de nuevas estaciones u otra infraestructura para su operación, como un mecanismo de financiamiento dentro del modelo de concesión privada tanto en la construcción como en la operación de nuevas líneas.
- Caso Piu Polo Barra ¿Cómo abordar casos complejos?
Para las áreas subutilizadas con potencial de aprovechamiento urbanístico y social, la ciudad de São Paulo implementó un instrumento llamado Proyecto de Intervención Urbana (PIUs) como parte de su Plan Director Estratégico (PDE) de la ciudad del 2014, y revisado el 2023. Se trata de un instrumento urbanístico que busca diagnosticar la solución específica por medio de estudios técnicos y procesos de participación pública y proponer una solución a la medida del caso y sus complejidades, considerando aspectos urbanos, ambientales, sociales, económico financieros y de participación democrática, para proponer soluciones jurídico urbanísticas en consenso con los interesados. Tanto los privados como las entidades públicas pueden tener esta iniciativa y hacer parte de los procesos técnicos requeridos. Por medio de una figura llamada manifestación de interés, estos proyectos permiten la eventual alteración de los parámetros urbanísticos y siguen 3 grandes etapas 1) propuesta, 2) desarrollo donde se realizan la elaboración, discusión pública, consolidación y análisis jurídico, por último, la 3) implementación.
El Proyecto de Intervención Urbana (PIU) Polo Barra buscó reestructurar un área central de la ciudad caracterizada por la presencia de terrenos ferroviarios subutilizados y fragmentación del tejido urbano, e inició a pedido conjunto de Metrô y la CPTM. Se trata de una zona con alto potencial de densificación, donde se pretende integrar transporte masivo, usos mixtos y espacios públicos alrededor de una terminal con alcance metropolitano y regional, esta estación se encuentra dentro del perímetro de la Operación Urbana Consorcio[1] en el sector Agua Branca.
El potencial de la terminal y el suelo en ese sector generan mucha expectativa de aprovechamiento económico en los negocios inmobiliarios para ambas empresas de transporte, pero presentan serias complejidades en los registros de propiedad por parte de los distintos niveles del Estado, también se encuentran bajo una serie de instrumentos normativos, lo que causa un complejo y confuso panorama jurídico-urbanístico para definir proyectos inmobiliarios, además de la asociación con privados para su desarrollo, y la cantidad de actores e intereses que dificulta el modelo de gobernanza.
Ambas empresas trabajaron en la cooperación técnica, el municipio reconoció la relevancia y utilidad técnica del PIU para luego dar paso al modelaje urbanístico que contando también con su participación en la toma de decisiones. Este proyecto aún está en desarrollo, esta experiencia muestra la relevancia de instrumentos como el PIU para resolver cuestiones de aprovechamiento y beneficios para distintas partes e intereses.
2. Caso CPTM “Estación Brás”: un laboratorio in house
La estación Brás es uno de los nodos ferroviarios más importantes de São Paulo, constituye un laboratorio para explorar proyectos de uso mixto, allí confluyen múltiples líneas de tren y metro, lo que la convierte en un punto estratégico para el desarrollo inmobiliario. Para esto contrató en el 2013 un estudio mercadológico sobre el potencial de desarrollo de emprendimientos asociados a nuevas estaciones incluida la estación Bras que ya existía. Esta estación es una de las más antiguas y concurridas de toda la red de CPTM y se encuentra en el centro de la ciudad, articula 4 líneas de tren y una de metro.
El entorno de la estación se caracteriza por ser un polo comercial de venta de ropa. De las 10 estaciones evaluadas en el estudio, esta es la única estación que demostró contar con una infraestructura consolidada con un interesante stock de suelo para la exploración económica con una porción importante de terreno en desuso y subuso. Por las actividades desarrolladas en el sector y la cantidad de pasajeros de la estación la evaluación de mercado identificó la oportunidad de realizar un Shopping Center orientado a la vestimenta y un hotel de perfil económico para una primera etapa, y en una segunda, señaló la oportunidad de implementar un edificio empresarial para aprovechar la infraestructura ya instalada, para esto, el proyecto cuenta con una propuesta funcional como un modelo jurídico y económico-financiero de contratación público – privada.
El proceso para regularizar jurídicamente los terrenos empezó el 2019, y al mismo tiempo se evaluaban los modelos de concesión y se inició un diálogo con el municipio y la Secretaría Municipal de Urbanismo y Licencias (SMUL) para definir criterios urbanísticos, parámetros de uso y ocupación aplicables a ese lote específico, esto es importante para la definición del modelo de negocio, para el interés de un eventual socio privado.
Para esto, el punto de partida fue la Ley de uso y ocupación de suelo del municipio de São Paulo, donde señala que la estación Bras se encuentra en una Zona de Ocupación Espacial[2] (ZOE). Esta normativa señala que los parámetros urbanísticos deben definirse mediante un PIU, como en el caso de Polo Barra Funda. El PIU para este sector inicia el 2022 y en paralelo se difundió entre actores del mercado inmobiliario para levantar algún interés comercial. El mismo año se aplicó un instrumento llamado AIU[3] Sector Central donde se definieron los parámetros de uso y ocupación del suelo dentro de su perímetro un programa de intervenciones que se financiarían por medio de contrapartidas por la concesión onerosa del derecho a construir, en este sentido no se dio continuidad al proyecto bajo el PIU.
Finalmente, una empresa se interesó por la concesión y firma contrato el 2023, pero para que el privado pueda desarrollar el proyecto la situación jurídica del suelo debe estar regularizada, lo cual abre un proceso de diálogo público- público antes de que el privado intervenga a pesar de contar con un contrato. Esto demuestra que el proyecto Bras desde el modelo Rail+Property no solo depende del operador de transporte, su stock de suelo o las condiciones institucionales y financieras. El potencial de aprovechamiento del suelo y del modelo mismo, dependen del gobierno local, de su capacidad de regulación urbana y gestión de desarrollo en proyectos inmobiliarios.
- Hacia una gobernanza jurídica – institucional
El análisis de estos casos muestra que la explotación económica de terrenos ferroviarios en São Paulo depende de una infraestructura jurídica y urbanística más sólida así como la construcción de un diálogo público-público que articule diferentes agencias y niveles del Estado. Una evidencia en el avance de este diálogo el 2024 se instaló un taller donde se incluyeron también a la Metrô y a CPTM para discutir la coordinación entre estas instancias y así alcanzar el éxito de los negocios inmobiliarios asociados, para aprovechar el esfuerzo público en la inversión del transporte, de esta manera no solo generar ingresos adicionales a la recaudación tarifaria, sino también a un desarrollo urbano integrado al transporte sostenible en São Paulo.
E. Conclusiones y lecciones de política
Algo positivo es que São Paulo está dando grandes pasos en el desarrollo en torno a los ejes de transporte público, sin embargo las empresas públicas de transporte, aún no encuentran formas sistémicas de participar de los cobeneficios de los mecanismos de desarrollo de su propio suelo alrededor de sus estaciones sobre todo cuando cuentan con una crisis financiera en curso y aun cuando han sido parte fundamental en la planificación y la ejecución de los servicios que valorizan el suelo, por este motivo, se plantean algunos factores determinantes para la estructuración del modelo de Rail + Property aun cuando, como modelo, no muestra eficiencia.
Una de estas, cuestiona qué tan importante es aprovechar los cobeneficios generados por su propia red. Estas empresas tienen éxito en la planificación, implementación y funcionamiento del servicio de transporte en toda su integridad, mientras que todo el entorno y el impacto de la infraestructura en la ciudad se atribuyen a otros órganos públicos pero no se trata con la prioridad necesaria. De esta manera, se ven solo como accesorios, pero cuando son considerados estos pueden aportar a incrementar los ingresos de las mismas empresas de transporte hasta poder financiar el costo de una nueva línea. Otro factor es el esfuerzo por contar un stock de tierras con un estado regular para poder aprovecharlo con desarrollos inmobiliarios, esto muestra que las empresas reconocen que el suelo es un activo fundamental. Un tercer factor demuestra que son necesarios los instrumentos jurídicos –urbanísticos que permitan usos rentables en función a la infraestructura de transporte, mismos que deben ser comprendidos por los actores que hacen parte del proyecto, tanto actores públicos como privados.
El caso Bras muestra que no todos los instrumentos existentes pueden ayudar a encontrar claridad o beneficios en el aprovechamiento urbanístico, pero en el caso de Barra funda instrumentos como el PIU puede dar soluciones a la medida para casos más complejos, desde el trabajo conjunto. Ambos demuestran que la madurez de estos proyectos toma mucho tiempo, y las especificidades normativas pueden dificultar el uso de estos de forma puntual.
Esta experiencia rescata la importancia de estructurar un camino institucional que ayude a viabilizar los negocios inmobiliarios asociados a la movilidad, ya que no solo estructuran la ciudad pero también aportan el fortalecimiento de las relaciones entre actores públicos y privados, lo cual es fundamental en la planificación del transporte y la planificación urbana de São Paulo.
[1] La OUC (Operación Urbana en Consorcio) es un instrumento de planeación y financiamiento de mayor escala orientado a densificar sectores de la ciudad a cambio de contrapartidas por el derecho de construir, por medio de la concesión onerosa del derecho de construir.
[2] Zona de Ocupación Especial (ZOE), Se define como la porción del territorio que, por sus características específicas, necesita de una disciplina especial de parcelación, uso y ocupación del suelo.
[3] Área de Intervención Urbana (AIU) es un instrumento urbanístico que delimita una porción del territorio destinada a la reestructuración, transformación, recuperación y mejora ambiental.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente una posición del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.