RESEÑA

CASO DE ESTUDIO DELHI: LA DELHI METRO RAIL CORPORATION Y SU MODELO DE NEGOCIOS INMOBILIARIOS

Este caso de estudio forma parte de la publicación: “Financiamiento del Desarrollo Urbano Suelo y Movilidad Pública en ciudades de Asia y América Latina elaborado por C. Acosta y otros, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2025”

Por: Paola Marcia Gutierrez Aliaga – Unidad de Investigación y Políticas Municipales

Delhi es una de las aglomeraciones urbanas más importantes que se expandió durante la segunda mitad del siglo XX de forma radial como horizontal, en este periodo también se intensificó el uso del automóvil privado. Como en muchas otras ciudades, esta tendencia generó problemas de congestionamiento, contaminación y segregación espacial, lo que llevó a las autoridades a replantear el enfoque de la planificación urbana a través de planes maestros que buscan promover políticas de Desarrollo Orientado al Transporte (DOT). En este contexto se implementó el metro, inaugurado el año 2002 como el primer sistema de transporte ferroviario moderno de India.

Bajo la experiencia de Hong Kong y otras ciudades asiáticas, la Delhi Metro Rail Corporation (DMRC) recibió desde sus inicios los derechos para realizar negocios inmobiliarios como una estrategia para financiar parte de la infraestructura, donde logran cubrir alrededor del 7% de los costos de las primeras fases del proyecto. Esto es un factor importante para superar una de las dificultades más grandes en la financiación y en el desarrollo de infraestructura para el desarrollo urbano: la disponibilidad de suelo. Dentro de este contexto y a pesar de que los ingresos inmobiliarios se redujeron drásticamente en los últimos 14 años, el modelo ha sido replicado en otras ciudades de la India. 

El proceso de negocio es una combinación entre transferencia/obtención de terrenos, cuenta de derechos de desarrollo, autorizaciones y arrendamientos (residenciales a 90 años y comerciales de 20 a 12 años estructurando flujos estables. Sin embargo, las fuentes de ingreso de DMRC que consta del ingreso por tarifas de transporte, operaciones inmobiliarias, consultoría y proyectos externos, muestran que no son suficientes y requieren de diversificación para sostener la red.

1. Características urbanas de la planificación en Delhi

1. Características urbanas de la movilidad de Delhi

Para entender el contexto, Delhi tiene una composición territorial y administrativa compleja, el Territorio de la Capital Nacional (TCN) de Delhi, donde se incluye la capital de India, Nueva Delhi, al 2023 su población proyectada era de 21,4 millones de habitantes y una densidad de 14.403 hab/km², su renta per cápita es 1,4 veces mayor a la media nacional, pero su expansión urbana estuvo marcada por densidades bajas, uso de suelo segregado y una fuerte dependencia del automóvil, lo cual tiene un impacto negativo enorme en la congestión vehicular y el medio ambiente. Delhi forma parte de la Región de la Capital Nacional (RCN), donde se integran ciudades satélites como Noida, Faridabad y Gurgaon, sumando a 33,8 millones de habitantes en 2023 y proyectando 43,3 millones en 2034. Esta región metropolitana, una de las más grandes del mundo, es además un nodo económico central para el norte de India.

• Planes maestros

Desde la década de 1960, Delhi se ha guiado por planes maestros que buscaban orientar el crecimiento de la ciudad. El plan maestro de 1962 fue el primero en establecer normas de zonificación, lo que en consecuencia derivó en un crecimiento extensivo y dependiente del automóvil, ya que estaba enfocado a la adquisición gubernamental, desarrollo y disposición de tierras a gran escala para ampliar las áreas urbanizadas (Suzuki et al., 2015).

Posteriormente, los planes de 2001 y 2021 introdujeron una visión más compacta y reconocieron la necesidad e integrar el transporte y el uso de suelo a la planificación de Delhi, también como consecuencia del inicio de reformas económicas que se dieron desde inicio de los años 90’s. Sin embargo, Delhi ha enfrentado el desafío de equilibrar la enorme presión demográfica con las limitaciones de infraestructura y servicios. Un cuarto plan proyectado al 2041, tiene como objetivo convertir a Delhi en una ciudad sostenible, preparada para el futuro y que emerja como centro de desarrollo económico, creativo y cultural.

• Guías Para el Desarrollo Orientado al Transporte (DOT)

Con la implementación y aplicación del metro, la ciudad comenzó a aplicar lineamientos de DOT, que principalmente señalan parámetros con cierto grado de flexibilidad, donde la propuesta de intervención debe cubrir una hectárea como mínimo y al menos el 25% de la zona debe estar dentro del desarrollo intenso. Se promovieron proyectos de densificación alrededor de estaciones, integrando usos mixtos y fomentando la caminabilidad. Estos esfuerzos han buscado transformar un modelo urbano disperso hacia otro más eficiente en términos de movilidad y sostenibilidad, aunque con resultados desiguales debido a la magnitud de la metrópolis y la complejidad de su gobernanza.

• Agencias de planeamiento y transporte

La planificación y operación del metro en Delhi ha involucrado a múltiples instituciones: la DMRC como principal ejecutora, el Ministerio de Desarrollo Urbano, las autoridades del Territorio de la Capital Nacional y los gobiernos estatales de la Región Metropolitana. La diferencia entre los distintos niveles a los que corresponden estas agencias ha sido fundamental para la consolidación del proyecto y también en la proyección de los planes, pero también muy compleja, lo que ha creado tensiones entre ellas, especialmente en la gestión del suelo y la asignación de competencias.

• El metro de Delhi y la DMRC

Ante las consecuencias de los anteriores planes, el metro de Delhi surge como respuesta a la crisis de movilidad generada por el crecimiento explosivo de la ciudad y la dependencia del automóvil. El proyecto se planteó como un proyecto estratégico con apoyo nacional e internacional, contando con financiamiento del gobierno indio, crédito del Banco Japonés de Cooperación Internacional entre otros mecanismos de captura de valor del suelo. Sin embargo, a esto le antecede un primer proyecto de transporte masivo sin éxito en Calcuta en la década de los 70`s. Aparte, existían discordancias políticas entre el Gobierno del Territorio Capital Nacional y el Gobierno de India.

1. La DMRC y la implementación del metro

La Delhi Metro Rail Corporation fue creada como una empresa pública de carácter especial para garantizar autonomía técnica y financiera en la gestión del sistema. Esta categorización de empresa así como la estructura institucional le permitió avanzar con rapidez en la planificación y construcción, alcanzando hitos importantes: tres fases de expansión que cubrieron más de 300 kilómetros en poco más de una década, una primera fase que cubría solo los límites de Delhi, extendiendo 3 líneas adicionales y las líneas del aeropuerto;  una segunda fase que se extiende a 124,93 km con 85 estaciones a otros Estados, y una tercera fase que se extiende a dos líneas adicionales alcanzando los 160,57 km. Por último, una cuarta fase adicional en proceso de construcción implementado en 108,88 km de metro.

Estas fases se consolidan bajo un proceso que involucra varias instancias, sin embargo, quienes tienen más poder de decisión para la cartera de negocios del metro son la DMRC, mientras que los derechos de desarrollo territorial es competencia de las autoridades gubernamentales.

• Financiamiento y los negocios inmobiliarios

1. Financiamiento

El metro de Delhi se financió mediante una combinación de recursos públicos, créditos internacionales y en menor medida, ingresos provenientes de negocios inmobiliarios, toda la inversión en sus 4 fases tuvo un presupuesto de 13,7 mil millones de dólares. Estos últimos, representan alrededor del 7% del presupuesto inicial (equivalente a 712,4 millones de dólares) sobre todo a partir del desarrollo inmobiliario, partir de esto se creó una división específica de propiedades para emprender negocios inmobiliarios de todo tipo y a toda escala, pero han perdido peso con el tiempo, reduciéndose de forma significativa en los últimos 14 años en comparación con los primeros años de operación.

• Captura de plusvalías y negocios inmobiliarios

En la India existe un Marco de Políticas de Captura de Valor de 2017, dentro de él, la captura de plusvalías es uno de los principales mecanismos para generar valor a partir de terrenos y edificios privados en las cercanías de proyectos de infraestructura pública. Aparte de la captura de plusvalías, en Delhi los instrumentos que se utilizan son: el impuesto al timbre nacional (cuando se hacen transferencias de propiedad), la tarifa por cambio de zonificación, la transferencia de desarrollo (TDD), y la tarifa/cargo de desarrollo externo y de infraestructura.  La DRMC recibe estos terrenos para desarrollar de 3 maneras: la transferencia de tierras públicas, por un plazo de 99 años, la segunda, a través de la adquisición de tierras privadas por parte del GTCN para proyectos públicos que luego se transfieren a la DMRC, y una tercera que la DDA transfiere de forma gratuita a la DMRC. Una vez que se obtuvieron todas las transferencias de tierras proceden a vender los derechos de desarrollo.

De esta manera se aprovecharon del acceso a terrenos estratégicos otorgados por el gobierno nacional dentro y alrededor de las estaciones de metro para desarrollar proyectos comerciales, arrendamientos y concesiones, beneficiándose por la infraestructura del metro y su accesibilidad. Estos negocios permitieron generar ingresos complementarios, pero no tanto como lo esperado debido a la fragmentación del mercado inmobiliario, la escasez de suelo disponible y las dificultades institucionales para coordinar proyectos de gran escala.

• Éxitos, conflictos y críticas al modelo

La DMRC no recibe subsidios del gobierno, sino que utilizan estos mecanismos para pagar los préstamos extranjeros a bajo interés. Algo importante son los ingresos por las operaciones de transporte, lo que significa el 50% de los ingresos en los años de operación entre el 2006 al 2012. Según los datos de la publicación, el número de pasajeros se incrementó en 285%, lo que
permitió una recuperación de costos operativos de alrededor del 247% en el año fiscal 2011-2012, tomando en cuenta también que existen tratos preferenciales a su favor, por ejemplo exenciones fiscales sobre la importación, propiedad, servicios etc, así como préstamos sin intereses diferenciales, donde el riesgo por la fluctuación del tipo de cambio durante el periodo de pago de los préstamos lo asumen los gobiernos involucrados. Años anteriores, los negocios inmobiliarios representaron más del 65% de los ingresos, sobre todo entre el 2005 y el 2006, pero estos números son el reflejo de las ventas de terrenos, aprovechando la captura de plusvalías en ese entonces.

Pero también hubo muchas consecuencias tanto de los beneficios como los mecanismos de captura de plusvalías, por ejemplo, respecto al primero, ya que las agencias municipales de Delhi se negaron a aprobar varios de los planes u proyectos de desarrollo comercial, porque estos proyectos estaban vinculados a suelos que contaban con el beneficio de exención de impuestos, pero las solicitudes no estaban relacionadas directamente con las operaciones del metro.

Esto también redujo el interés de promotores inmobiliarios privados, ya que existían restricciones para el uso del suelo y criterios técnicos estrictos establecidos en los procesos de licitación, lo que implicaría una falta de flexibilidad para desarrollar. La DMRC también vendió terrenos a desarrolladores privados a precios nominales, en vez de aprovechar el potencial de estos terrenos y desarrollarlos dando paso a un ciclo de especulación inmobiliaria. Estos problemas afectaron la transparencia de la corporación y también evidenció grandes problemas en la gobernanza dentro de los negocios inmobiliarios. A esto se adiciona que en un intento de modificar los radios de construcción alrededor de las estaciones sin requerir costo, se dificultó el potencial de aplicar otros instrumentos para capturar plusvalías.

Por último, el metro en general no incluye poblaciones vulnerables de estratos más bajos, quienes fueron desplazados durante la construcción del metro y los desarrollos inmobiliarios, quienes tuvieron que reubicarse en las periferias de Delhi sin acceso al metro, limitando el acceso a empleo y servicios. El proyecto del metro recibe más crítica todavía cuando este fue diseñado para llegar a áreas de clase media y alta, y para su implementación o se demolieron conjuntos que correspondían a las mismas clases sociales.

A su vez a pesar de las revisiones de las tarifas, esta incrementa en 84% desde su implementación y no cuenta con tarifas especiales para estudiantes o personas de la tercera edad. Estos factores señalan que la visión de la DMRC está planteada como un servicio direccionado a la población con mayores ingresos y a favor de los proyectos inmobiliarios, lo que implica un fuerte proceso de gentrificación.

• Conclusiones y lecciones de política

El caso de Delhi demuestra que el modelo de negocios inmobiliarios aplicado a los sistemas de transporte masivo puede ser una fuente complementaria de ingresos, pero con grandes limitaciones frente al tamaño de la inversión requerida. La experiencia resalta la importancia de contar con una corporación autónoma como la DMRC para impulsar proyectos de gran escala, pero también muestra que sin un marco robusto de gobernanza del suelo y sin disponibilidad amplia de terrenos, los negocios inmobiliarios difícilmente pueden garantizar la sostenibilidad financiera. Una gran lección de política es que la integración entre transporte y uso de suelo requiere no solo mecanismos de captura de plusvalías, sino también un sistema institucional sólido que permita gestionar de manera eficiente la expansión urbana y la movilidad en ciudades de gran escala como Delhi.

En cuanto a los parámetros de Desarrollo Orientado al Transporte, estos deben plantarse de acuerdo a los contextos locales de cada lugar. Por otro lado, la transferencia de terrenos de otras instancias gubernamentales a la DMRC fue de gran ayuda para el desarrollo del proyecto, ya que la disponibilidad de suelo es una de las más grandes dificultades a superar en este tipo de intervenciones, sobre todo cuando los terrenos a lo largo de las líneas del metro se lograron vender a precios altos en comparación a los bajos costos de adquisición que permitieron cubrir importantes costos de inversión, pero también significaron una gran pérdida porque esos terrenos no fueron desarrollos por la misma DMRC.

Si bien es una corporación ya establecida, esta no cuenta con la suficiente autonomía que le permita enfrentar conflictos de intereses incluso con otras instancias gubernamentales. Esto también debilita la capacidad de negocios inmobiliarios, además de las fuentes de financiamiento y la dependencia de los ingresos anuales por operaciones de transporte. Por último y no menos importante, los aspectos sociales ligados a los negocios inmobiliarios pueden agravar las situaciones que no juegan en favor a la ciudad, como la gentrificación y el desplazamiento de población hacia las periferias. Una lección aprendida por este proyecto es la necesidad de los negocios inmobiliarios de desarrollar vivienda para diferentes estratos ya sea con instrumentos de planificación u obligaciones de desarrollo, en favor de una ciudad más compacta e inclusiva.

Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente una posición del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.