GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL SUELO PÚBLICO: BANCO DE SUELO URBANO Y POLÍTICAS DE VIVIENDA EN COSTA RICA
RESEÑA
Por: Paola Marcia Gutierrez Aliaga – Unidad de Investigación y Políticas Municipales
Esta publicación realizada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Municipalidad de San José de Costa Rica propone soluciones integrales para mejorar la gestión del suelo mediante la creación estratégica de un Banco de Suelo Urbano, dentro del contexto de Costa Rica. Esto busca aportar a las políticas de vivienda accesible y sostenible, pero también a los proyectos de renovación urbana, en respuesta a una demanda habitacional existente. Esta estrategia se plantea desde el enfoque de la economía circular, ya que considera contextos de alta presión sobre el suelo, es decir, que apunta a intensificar el uso de suelo en áreas infrautilizadas, como lo son el suelo urbano y las edificaciones en áreas consolidadas.
Esta estrategia reconoce lo importante que es para el territorio la implementación de infraestructura y servicios urbanos adecuados, enfocados en la necesidad de contar con herramientas que generen una oferta suficiente de suelo urbano bien localizado y asequible.
En una primera instancia este estudio identifica una brecha entre las políticas nacionales como en los instrumentos locales de planificación, puntualmente de San José. En general, se destaca la baja capacidad del Estado para proveer suelo urbano destinado a diferentes usos, especialmente aquellas que acompañan las políticas de vivienda social bien ubicada y también las medidas que promueve la regeneración urbana. Contar con un Banco de Suelo para las condiciones urbanas y territoriales en San José a partir de la identificación, clasificación y activación de suelos subutilizados, es decir suelo ocioso[1]. Esto representa una estrategia clave que busca reducir el consumo de recursos y fomenta el modelo regenerativo del territorio a partir de la integración de conceptos de economía circular a la planificación urbana.
En un contexto general, Costa Rica experimentó, en las últimas décadas, un tránsito acelerado de la población rural a urbana. En 1973 se tenían menos de 2 millones de habitantes y al 2022 superó los 5 millones, con más del 60% concentrada en el Gran Área Metropolitana. Este acelerado proceso de urbanización trajo consigo fuertes presiones sobre el suelo urbano; San José, concentra densidades superiores a 7.800 hab/km2, esto refleja un déficit cualitativo de vivienda que podría alcanzar el 43% las viviendas ocupadas, además de alrededor de 585 asentamientos informales registrados, de los cuales 313 corresponden a la región central.
Ante esta situación, el estudio cuenta con una clara justificación: es necesario crear un Banco de Suelo Público Urbano, que permita aprovechar terrenos ociosos y subutilizados como recurso estratégico para las políticas de vivienda social y clase media, al mismo tiempo apoyar procesos de repoblamiento y regeneración urbana, bajo el enfoque de economía circular urbana, donde el suelo y las edificaciones ya existentes se reciclan, evitando la continua expansión sobre nuevas áreas y prolongando la vida útil del entorno construido.
Además, esta propuesta encuentra respaldo en experiencias de otros países, como la Ley de Solidaridad y Revalorización Urbana en Francia, los mecanismos de reserva territorial en Alemania y Países Bajos, o los ZEIS en Brasil – que muestran la relevancia de contar con instrumentos de gestión pública del suelo.
En un primer capítulo, se exponen los hallazgos principales del estudio a partir del análisis de inventarios de suelo público, la construcción de una metodología de clasificación y la aplicación de un ejercicio piloto en cuatro distritos centrales de San José. El diagnóstico inicial confirma que el Estado costarricense tiene una gran cartera de terrenos patrimoniales ociosos, muchos de ellos en localizaciones urbanas estratégicas. Hasta marzo del 2023, el MIVAH, registro, más de 18.700 terrenos públicos, de los cuales cerca de 1.120 están baldíos, los que suman más de 17.500 hectáreas. En el cantón de San José, se contabilizan 473 terrenos fiscales, que equivalen a 1,5 millones de metros2, esto representa un insumo de gran valor para una estrategia de repoblamiento en las áreas centrales y estratégicas de la ciudad.
Para valorar el potencial habitacional de los precios ociosos identificados, el estudio elaboró una metodología en cuatro fases. La primera define criterios mínimos para seleccionar terrenos, como estar ubicados en áreas de programas de repoblamiento, no encontrarse en zonas de riesgo, no tener uso patrimonial protegido y contar con al menos 100m2 de superficie. La segunda fase revisa 16 indicadores de condiciones base de cada predio, relacionados con su ocupación, normativa y servicios. La tercera incorpora 25 indicadores agrupados en 7 dimensiones: movilidad urbana, morfología, equipamientos, integración social, variedad urbana, sostenibilidad y dinámica inmobiliaria – con los que se analiza el contexto urbano en un radio de 500 metros alrededor de cada lote. Finalmente la cuarta fase pondera los resultados y produce un ranking del potencial residencial.
Bajo esta metodología se identificaron 68 terrenos públicos de interés en los distritos centrales y se priorizaron cinco para un estudio más detallado. Dos de ellos fueron seleccionados para completar el ejercicio: un lote de 987m2 propiedad de RECOPE, ubicado en una esquina céntrica en desuso, y un conjunto de predios baldíos del INVU cerca de una estación de trenes. Los resultados confirmaron que estos terrenos poseen alto potencial para proyectos de vivienda social y de clase media, integrados con usos mixtos. El piloto no solo permitió comprobar la metodología, sino también demostrar que la creación de un banco de suelo urbano no es una aspiración abstracta, sino una posibilidad práctica y viable de activos ya disponibles.
Esta primera parte concluye que la formación de un banco de suelo permitiría ampliar la oferta residencial en zonas céntricas sin recurrir a nuevos suelos, reducir costos de expansión y desencadenar procesos de regeneración urbana. La estrategia se justificaría además porque integra instrumentos de gestión del suelo, como lo son los planes parciales reajustes de tierra, contribuciones por obras, venta de derechos de edificabilidad y que genera economías de escala en la administración pública del patrimonio.
En un segundo capítulo el documento desarrolla los insumos técnicos que sostienen la propuesta. Se divide en tres estudios complementarios: metodología de clasificación, experiencias internacionales y análisis jurídico institucional.
El primer estudio, elaborado por Chavarría, Aguilar y Román, se presenta en detalle la metodología de clasificación del suelo público aplicada en la ciudad de San José. Su aporte es ofrecer un instrumento técnico replicable, apoyado en indicadores urbanos y sociales que permite ordenar un inventario de terrenos según su potencial habitacional. En el caso de los 4D centrales, el análisis evidenció la coexistencia de lotes públicos baldíos y de numerosos estacionamientos privados de baja densidad, lo que refuerza la necesidad de una política activa para movilizar estos suelos hacia usos residenciales.
El segundo estudio, a cargo de Maldonado, ofrece una revisión comparativa de experiencias internacionales en bancos de suelo. En Europa, se destacan mecanismos de reservas territoriales y porcentajes obligatorios de vivienda social: Francia por ejemplo, exige un mínimo del 25% de vivienda inclusiva en todas las comunas. En América Latina se documentan figuras como la cesión obligatoria de suelo para VIS en Colombia, las cuitas en Uruguay, las ZEIS (Zonas Especiales de Interés Social) en Brasil y los esquemas de participación en plusvalías Argentina. El análisis subraya que los bancos de suelo deben estar estratégicamente vinculados a los objetivos de desarrollo urbano sostenible, pues lo contrario puede convertirse en instrumentos que refuercen la especulación y la informalidad.
El tercer estudio, elaborado por Solano, examina el marco jurídico e institucional costarricense. Si bien la Constitución y diversas leyes reconocen el derecho a la vivienda digna y permiten el uso de bienes patrimoniales del Estado con ese fin, no existe un sistema articulado que garantice la movilización de estos suelos. El análisis señala la necesidad de fortalecer la rectoría del MIVAH, articular mejor a municipalidades y entes públicos propietarios de terrenos, y crear una agencia o mecanismo especializado en la gestión del banco de suelo. Asimismo, destaca la Ley de Vivienda Municipal de 2022 como un avance, al abrir la puerta a modalidades como el alquiler social.
El documento demuestra que Costa Rica cuenta con una base significativa de suelo público ocioso que, gestionado estratégicamente, puede convertirse en el motor de una política habitacional más inclusiva, sostenible y equitativa. La propuesta del Banco de Suelo Urbano se justifica por tres razones fundamentales: responde a la problemática del déficit cualitativo y la segregación, ofrece una metodología técnica que facilita decisiones basadas en evidencia, y se sustenta en experiencias internacionales y en el marco jurídico nacional. En síntesis, constituye una política innovadora y factible que articula vivienda, regeneración urbana y economía circular, orientada a hacer de San José y de Costa Rica un ejemplo de gestión estratégica del suelo público.
Referencias bibliográficas
Román, Marcela (2025). Gestión estratégica del suelo público: banco de suelo urbano y políticas de vivienda en Costa Rica. Comisión Económica para América Latina. https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/e9d5ca9e-4a69-47a5-b4dc-4319b8e8016e/content
[1] El estudio cita a Carballo y Baer (2021) quienes defienden al suelo o inmueble ocioso a aquellos lotes baldíos, fracciones de tierra vacantes y parcelas urbanas que, aun encontrándose edificadas, están siendo subutilizadas. De este modo, el suelo urbano ocioso se refiere a toda parcela o predio que no cumple con el uso efectivo que establece la normativa urbana o para el cual fue habilitado de acuerdo con su localización, sin embargo para entrar en una categorización así es necesario precisas un tiempo en el cual el inmueble permanezca vacío para considerarse ocioso. En este documento el término solo refiere a los suelos patrimoniales del Estado que se puede considerar ocioso, bajo la normativa de este país.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente una posición del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.