MANCOMUNIDAD
Por: Javier Gustavo Pérez Mendieta – Unidad de Investigación y Políticas Municipales
Definición
El término de “mancomunidad” tiene dos acepciones, una relacionada con el derecho civil, referida a una obligación común de una multiplicidad de deudores, y una segunda acepción relacionada con el derecho administrativo, que es la que se desarrolla en este documento. Este concepto tiene, entre autores y la normativa de los diferentes países, un relativo acuerdo en su alcance. Ossorio (1974), al respecto, señala que, en la organización administrativa española, la mancomunidad es una “corporación integrada por diversos municipios o provincias”.
La Real Academia Española (s/f), también haciendo referencia al caso español, define a la mancomunidad como la “Entidad local resultante del ejercicio por dos o más municipios de una misma o de distintas comunidades autónomas de su derecho a asociarse para la ejecución en común, en un ámbito territorial y por un plazo fijado al efecto, de obras y servicios determinados de su competencia con aprobación, en su caso, de la comunidad autónoma correspondiente, que tiene personalidad y capacidad jurídicas y se rige por sus estatutos propios aprobados por los plenos de todos los ayuntamientos”.
En el caso boliviano, este concepto tiene un alcance similar, pues es considerada como “la asociación voluntaria de los municipios para la gestión de competencias y servicios comunes; la capacidad asociativa de los Municipios expresa una práctica de trabajar y vivir, que debe ser entendida como parte de los sistemas de integración de naciones, pueblos y territorios” (Proyecto de Apoyo a la Planificación y Gestión Participativa Municipal, 2000).
En síntesis, una mancomunidad sería la asociación de carácter voluntario y colaborativo entre dos o más entidades, usualmente del nivel local de gobierno, con el fin de ejecutar competencias, obras o servicios de interés común.
El caso boliviano
En el marco normativo boliviano, este término tiene ya varias décadas de vigencia. En la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985 (actualmente no vigente) se establecía, sin ser definida de manera concreta, sus alcances:
“Artículo 122°.- Dos o más Municipalidades podrán adquirir responsabilidades mancomunadas, para la realización de fines que les sean comunes.
Artículo 123°.- Las Municipalidades interesadas en proyectos, planes o programas comunes constituirán mediante convenio, un fondo social para su ejecución, sin comprometerse más allá de los límites establecidos en el artículo 52 de la presente ley.
Artículo 124°.- Serán fondos de la mancomunidad aquellos que las Municipalidades participantes asignen de sus propias rentas, y aquellos recursos que por ley se destine para invertirse en fines de la mancomunidad constituida”.
Es necesario mencionar que, durante la aplicación de la Ley Orgánica de Municipalidades, las municipalidades, como órganos de gobierno, no estaban constituidas en todo el territorio nacional. Es recién con la Ley Nº 1551, de Participación Popular, que los gobiernos municipales se establecen en cada sección de provincia en todo el territorio nacional y luego de esto, la gestión de mancomunidades se hace más frecuente.
La Ley Nº 1551 (actualmente abrogada), en su Artículo 22.II, establecía que los municipios con menos de 5 mil habitantes tenían la obligación de mancomunarse para acceder a los recursos de la coparticipación tributaria. El Decreto Supremo Nº 23813, reglamentario de dicha ley, establecía las condiciones para la creación de mancomunidades para la administración de los recursos de coparticipación tributaria en el marco del proceso de participación popular.
Posteriormente, la Ley Nº 2028, de 1999 (actualmente abrogada), sin precisar todavía su definición, establecía sus alcances:
“Artículo 155. (Mancomunidad) I. Dos o más Municipios, a través de sus gobiernos municipales, de manera voluntaria y en uso de su capacidad asociativa, podrán adquirir responsabilidades mancomunadas comprometiendo los recursos necesarios para la realización de fines que les sean comunes. II. La mancomunidad municipal deberá buscar la mayor cohesión social, articulación, eficiencia e impacto en la ejecución de las acciones e inversiones que, de manera concurrente, ejecute en el marco del convenio mancomunitario”.
En el marco de la actual Constitución Política del Estado, la Ley Nº 031 desarrolla una definición y fija las condiciones y características de las mancomunidades[1]:
“Artículo 29. (MANCOMUNIDADES). I. La mancomunidad es la asociación voluntaria entre entidades territoriales autónomas municipales, regionales o indígena originario campesinas, que desarrollan acciones conjuntas en el marco de las competencias legalmente asignadas a sus integrantes. II. La mancomunidad deberá tener recursos económicos asignados por sus integrantes, los que estarán estipulados en su convenio mancomunitario. Si así lo estableciera este convenio, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas deberá efectuar la transferencia directa de estos fondos a la cuenta de la mancomunidad. Las entidades territoriales autónomas podrán acceder, en el marco de su convenio mancomunitario, a otros recursos de acuerdo a procedimientos definidos en la ley específica. III. Los territorios indígena originario campesinos que trasciendan límites departamentales podrán constituir autonomías indígena originaria campesinas dentro de los límites de cada uno de los departamentos, estableciendo mancomunidades entre sí, a fin de preservar su unidad de gestión. IV. Las mancomunidades serán normadas mediante ley específica”.
En un balance realizado sobre el funcionamiento de las mancomunidades en Bolivia, la Federación de Asociaciones de Municipios (2009) ha determinado la existencia de 97 mancomunidades en el país hasta esa gestión, estando inactivas, temporal o definitivamente, un 60% de ellas. No se tiene conocimiento de diagnósticos integrales posteriores, sino solamente sobre casos específicos o de regiones puntuales, sin embargo, su ejecución mostró ser importante en algunos casos de estudio.
Referencias bibliográficas
Estado Plurinacional de Bolivia (2010). Ley Nº 031, de 19 de julio de 2010, Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”
Federación de Asociaciones de Municipios – FAM (2009). Diagnóstico de situación de las mancomunidades en Bolivia. https://www.bivica.org/files/ag_mancomunidades.pdf
OSSORIO, Manuel (1974). Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales 1ª Edición Electrónica. http://www.elmayorportaldegerencia.com/Libros/Politica/%5BPD%5D%20Libros%20-%20Diccionario%20de%20Ciencias%20Juridicas%20Politicas%20y%20Sociales.pdf
Proyecto de Apoyo a la Planificación y Gestión Participativa Municipal (2000). Mancomunidad municipal: una visión estratégica para una política de Estado. Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular – Bolivia. https://www.bivica.org/files/mancomunidades-vision.pdf
Real Academia Española (s/f). “Mancomunidad”. Diccionario panhispánico del español jurídico. https://dpej.rae.es/lema/mancomunidad1
República de Bolivia (1985). Ley Orgánica de Municipalidades, 10 de enero de 1985
República de Bolivia (1994). Ley Nº 1551, de 20 de abril de 1994, Ley de Participación Popular
República de Bolivia (1999). Ley Nº 2028, de 28 de octubre de 1999, Ley de Municipalidades
[1] Esta norma menciona la necesidad de emisión de una ley especial de mancomunidades, que a momento no fue emitida.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente una posición del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.