SISTEMA DE CIUDADES DE BOLIVIA. ONU HABITAT (2021)

Por: Javier Gustavo Pérez Mendieta – Unidad de Análisis de Políticas

Las ciudades, en las décadas recientes, se han constituido en elementos centrales de la planificación principalmente por concentrar más del 50% de la población mundial y representar la mitad del Producto Interno Bruto, en el caso de las áreas metropolitanas (ONU Habitat, s/f). ONU Habitat Bolivia desarrolla, en este documento la compleja tarea de identificar y caracterizar el sistema de ciudades en Bolivia, poniendo a disposición de autoridades, técnicos y población en general un instrumento de apoyo a la planificación estratégica y territorial.

La metodología de formulación del Sistema de Ciudades propuesta considera tres etapas: “i) identificación del actual Sistema de Ciudades; ii) caracterización del Sistema de Ciudades identificado; y iii) proyección o prospectiva. Los autores advierten que no se abordará la última etapa en el documento debido a que requiere una validación de las etapas previas.  Los autores definen al Sistema de Ciudades como el “Conjunto de ciudades interdependientes funcional, física, social y económicamente, que articulan la ocupación del territorio nacional” cuyo objetivo es identificar “las interacciones e influencias físicas, sociales y económicas que ejercen las ciudades en la configuración espacial del país y permite la generación de políticas públicas, planes y programas para un desarrollo más articulado y sustentable del territorio nacional y subnacional”.

En la descripción de la Etapa I “Identificación del Sistema de Ciudades de Bolivia”, se abordan las siguientes secciones: Contexto Internacional, Contexto Nacional, Experiencia internacional y buenas prácticas, Bolivia. Ejercicios previos, Definiciones, Metodología para la identificación del Sistema de Ciudades, Resultados de la identificación. En cada sección existe una descripción detalladas de conceptos, metodologías y resultados obtenidos.

En la sección de Contexto internacional se acude a diversas fuentes para describir el estado de situación de las ciudades en América Latina y de manera global, la importancia de las ciudades en el desarrollo. El estudio de ONU Habitat en América Latina para 2012 destaca las características centrales: 1) cerca del 80% de la población reside en ciudades, siendo el continente con mayor concentración urbana, 2) es la región menos poblada en relación a su territorio, 3) la mitad de población se localizaba en ciudades de me­nos de 500.000 habitantes y tan solo el 14% en las gran­des ciudades (entre 5 y 10 millones), 4) situación de bono demográfico, en que la población activa es proporcionalmen­te mayor y supera ampliamente la de niños y ancianos, 5) un crecimiento promedio anual de población urbana inferior al 2%, 6) un patrón de crecimiento urbano de baja densidad que ha desbordado rápidamente los perímetros urbanos y límites administrativos municipales, 7) crecimiento de las ciudades a ritmos diferentes que ha implicado una importancia creciente de las ciudades secundarias o intermedias.

El Contexto nacional describe el proceso de urbanización en el país de la siguiente manera: 1) un crecimiento poblacional mayor en áreas urbanas (2,24% en relación al 0,24% en el área rural), 2) tasas de crecimiento poblacional diferentes entre regiones con tasas mayores en los llanos (en el altiplano fue de 1,41%, en los valles de 1,54% y en los llanos de 2,37%), 3) un proceso migratorio con las siguientes tendencias: i. Las áreas metropolitanas son los principales centros de gravedad del proceso. ii. La población se traslada del área rural al área urbana y de occidente a oriente. iii. El grupo demográfico que más migra corresponde con el acervo demográfico de 15-64 años, 4) un sis­tema caracterizado por tener tres aglomeraciones metropolitanas que concentran a la mitad de la población total (policéntrico): Santa Cruz, Cochabamba y La Paz, 5) la densidad demográfica más baja de América Latina, 6) un desarrollo territorial del país es asimétrico e ineficiente entre las regiones en dotación de servicios básicos, desarrollo humano, empleo, infraestructura y conectividad física, 7) el crecimiento de ciudades intermedias y áreas urbanas emergentes que facilitan los vínculos físicos, sociales y económico-productivos con las áreas rurales.

En la sección de Experiencia internacional y buenas prácticas, se abordan diferentes aproximaciones a la identificación de ciudades como la realizada por la Oficina de Estadísticas de la Comisión Europea así como casos de identificación de los sistemas de ciudades en América Latina. Estudios de similares características fueron realizados en México en 1971, 1991 y 2015, en Ecuador, la Estrategia Territorial Nacional fue contemplada en la planificación estratégica de las últimas décadas, y en Colombia, la experiencia específica más reciente en 2014.

Bolivia, ejercicios previos describe las características y resultados del documento “Sistema Nacional de Ciudades y bases para la Política Nacional de Desarrollo Urbano y Asentamientos Humanos” presentado por el Ministerio de Desarrollo Económico en 2005. El estudio se desarrolló en 4 etapas: 1) análisis de contexto, 2) categorización de ciudades, 3) identificación del sistema urbano y 4) análisis del sistema urbano. La base del estudio fue la clasificación de las ciudades en cinco categorías: región metropolitana, ciudad mayor, ciudades de frontera, intermedia de servicios y ciudad menor de servicios. La sección de definiciones desarrolla los conceptos de área urbana, en el marco de la normativa Boliviana, ciudades, sistemas de ciudades y funciones urbanas.

La Metodología para la identificación del Sistema de Ciudades describe la siguiente secuencia: “Definición de un universo de análisis conformado por el número de áreas urbanas existentes en el país, definidas en base a parámetros de la normativa vigente. En segundo lugar, el conjunto de áreas urbanas es evaluado individualmente respecto al tamaño y dinámica demográfica, las funciones urbanas que desempeña y su productividad. Como paso tercero, se establece un orden de clasificación que permite agruparlas por categorías. En cuarto lugar, se efectúa un análisis espacial de su emplazamiento y del grado de interrelacionamiento con otras ciudades (modelo de accesibilidad: vial, distancia, fricción territorial y tiempo de proximidad), lo que finalmente permite identificar el Sistema de Ciudades”.

El universo de estudio fue de 304 áreas urbanas bajo dos criterios: el de municipio con una población mayor a dos mil habitantes (214) y aquellos municipios que aún con una población menor a dos mil habitantes tuvieron una homologación de sus áreas urbanas (90). La categorización contempló el análisis del tamaño poblacional, inmigración, densidad demográfica, funciones urbanas y producción. El análisis espacial permite identificar flujos, distancia y accesibilidad entre las unidades del sistema con el fin de caracterizarlo. Los resultados de la aplicación de cada criterio e índice son mostrados en el documento mediante mapas, tablas e infografías. En resumen, el Sistema de Ciudades de Bolivia está conformado por un total de 28 ciudades (3 aglomerados urbanos, 12 aglomerados menores y 13 ciudades uninodales) y 91 áreas urbanas.

La identificación del Sistema de Ciudades de Bolivia que realiza ONU Habitat Bolivia salva una de las críticas realizadas sobre la frecuente omisión de las ciudades intermedias en el estudio y caracterización de los sistemas de ciudades (Roberts y Hohmann, 2015). Al respecto, las ciudades intermedias, sí consideradas en este estudio, resultan vitales por ser un nexo entre capitales y el área rural, pero también por su incidencia y peso en las dinámicas en los países.

La Etapa II, como se mencionó, es la caracterización del Sistema de Ciudades en su conjunto. En esta sección se realiza una evaluación temática en la que se analiza diferentes índices, datos e información sectorial y se desarrollan lineamientos de recomendaciones de política pública en cada uno de ellos en función de los resultados obtenidos. En total, el documento evalúa y caracteriza 11 áreas o sectores:

1. Población y dinámicas demográficas, incluyendo los flujos urbano y rural, las tasas de crecimiento, la densidad poblacional y la proyección demográfica
2. Inclusión, que basa su análisis en el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y la proporción de comunidades indígenas en función de la autoidentificación.
3. Organización espacial, que contempla el proceso de expansión urbana y conurbación, así como los instrumentos de planificación y gestión.
4. Conectividad vial, ferroviaria, aérea, fluvial, de telefonía e internet del sistema.
5. Servicios y calidad de vida, para lo que evalúa la cobertura de infraestructura de salud, de educación primaria y secundaria y del suelo servido.  
6. Seguridad ciudadana, considerando indicadores de delincuencia y de percepción de seguridad.
7. Sustentabilidad, que evalúa la biogeografía, las características y cifras de las áreas protegidas, sitios Ramsar, reservas forestales, cuencas hidrográficas, seguridad alimentaria y residuos sólidos.
8. Gestión de riesgos y adaptación al cambio climático.
9. Oportunidades económicas, considerando el perfil económico y condiciones del empleo.
10. Patrimonio cultural.
11. Ciudades con gobernanza.

El análisis presentado en este documento, sin duda, contribuye en la planificación en todos los niveles: a nivel local para identificar cómo los gobiernos municipales se vinculan con otros gobiernos locales y sus potencialidades, a nivel departamental o regional para    que los gobiernos departamentales planifiquen en función de las dinámicas de ciudades y cómo vincularse desde el área rural, y desde el nivel central para comprender y planificar en función del sistema nacional de ciudades.

Referencias bibliográficas

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-Habitat Bolivia (2021). Sistema de Ciudades de Bolivia. https://unhabitat.org/sistema-de-ciudades-de-bolivia-bolivian-cities-system

ONU Habitat (s/f). Resiliencia Urbana. https://unhabitat.org/es/node/3774

ROBERTS, Brian y HOHMANN, Rene Peter (2015). Los sistemas de ciudades secundarias: las claves olvidadas de las economías urbanas. Banco Interamericano de Desarrollo. https://blogs.iadb.org/ciudades-sostenibles/es/ciudades-secundarias/ 

Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente una posición del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.